PRONUNCIAMIENTO INSTITUCIONAL
SOBRE EL PROYECTO DE LEY PARA LA CONVERSIÓN DE LA PEQUEÑA PROPIEDAD
AGRARIA A PROPIEDAD MEDIANA O EMPRESARIAL
La Fundación TIERRA expresa su profunda preocupación ante la aprobación, en la Cámara de Senadores, del proyecto de ley que autoriza al Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) la conversión voluntaria de la pequeña propiedad agraria a propiedad mediana, a simple solicitud de la parte interesada y en un plazo no mayor a diez (10) días.
Al respecto, en calidad de centro de investigación independiente y especializado en temas agroambientales, la Fundación TIERRA pone en conocimiento de la opinión pública y autoridades nacionales las siguientes consideraciones y recomendaciones:
1. Sobre la conversión voluntaria como procedimiento excepcional. Para empezar, es importante distinguir los conceptos. La pequeña propiedad agraria está orientada al sustento del productor y su familia, vale decir, cumple una función social y, por lo tanto, es indivisible, inembargable, irreversible y no está sujeta al pago de impuestos. Su tamaño puede variar en función de la actividad realizada y la zona específica. En el caso de las tierras bajas del país, la pequeña propiedad agrícola puede llegar a tener como máximo 50 hectáreas, mientras que la pequeña propiedad ganadera tiene un tamaño máximo de 500 hectáreas en la misma zona. Por otro lado, la mediana propiedad, que en tierras bajas puede llegar a tener 500 o 2500 hectáreas si se dedica a la agricultura o a la ganadería respectivamente, es entendida como aquel predio que, además de sustentar a la familia del propietario, está destinado a la producción para el mercado. Por ello, la mediana propiedad agraria puede dividirse e hipotecarse; además, debe pagar impuestos y es susceptible a la verificación de la Función Económica Social cada dos años.
Con este marco de referencia, el proyecto de ley habilita la conversión voluntaria de la pequeña propiedad en mediana propiedad mediante un procedimiento excepcional y alternativo al régimen jurídico vigente para la clasificación de la propiedad agraria en Bolivia. Al respecto, cabe aclarar que la categorización de una propiedad como pequeña, mediana o empresarial no puede tomar la forma de una decisión discrecional ni de un trámite administrativo optativo, ya que es el resultado de un proceso técnico-jurídico integral (saneamiento de tierras) que comprende la verificación y el cumplimiento de regulaciones del uso de suelo según su vocación productiva, la protección de bosques y biodiversidad, así como los límites de la propiedad y principios constitucionales.
El proyecto de ley introduce una vía excepcional que contraviene los procedimientos de clasificación, los requisitos sustantivos y los mecanismos de control y fiscalización previstos en la normativa agraria vigente, debilitando así el rol del Estado como garante de la seguridad jurídica. Esta vía excepcional no constituye una simplificación administrativa legítima, sino una renuncia expresa del Estado a su obligación de regular y fiscalizar la tenencia de la tierra.
2. Sobre las razones o justificaciones invocadas. El proyecto de ley sostiene que la conversión aumentará la producción agropecuaria, facilitará el acceso de los pequeños productores a créditos bancarios, asistencia técnica y tecnología. Sin embargo, estas justificaciones que a primera vista parecen razonables, resultan engañosas y carecen de sustento técnico.
El aumento de la producción no depende del tipo de propiedad, sino de las aptitudes agroambientales, las reglas de intervención y el uso de la tierra. Del mismo modo, el acceso a financiamiento no depende exclusivamente del tipo de propiedad, sino de múltiples factores relacionados con políticas crediticias, garantías exigidas por el sistema financiero, rentabilidad esperada o riesgos productivos. La conversión a mediana no crea crédito por sí misma, ni modifica la vocación y el potencial productivo del suelo.
3. Sobre las verdaderas motivaciones del proyecto de ley. La iniciativa legislativa es promovida principalmente por los gremios agropecuarios y ganaderos de Santa Cruz y Beni, cuyas motivaciones subyacentes se pueden resumir en tres puntos:
a) Consolidación de predios artificialmente titulados. Durante el proceso de saneamiento, un número significativo de propiedades fue artificialmente titulado bajo la figura de pequeñas propiedades ganaderas de hasta 500 hectáreas, con el fin de aparentar el cumplimiento de una función social y así evadir la verificación de la Función Económico Social que exige la CPE y la ley agraria. Inclusive en varios casos, medianas y grandes propiedades fueron fraccionadas para ser tituladas como pequeñas propiedades ganaderas.
La evidencia empírica de este tipo de acciones es contundente. En el departamento de Santa Cruz existen un poco más de 36 mil predios titulados como pequeñas propiedades ganaderas que suman 2,5 millones de hectáreas. De esta superficie, al menos 540 mil hectáreas están dedicadas a la agricultura mecanizada.
Si bien no todos los predios corresponden a estos procedimientos amañados para burlar la ley, la gran mayoría no constituye pequeña propiedad en sentido estricto, es decir, como espacio de vida y producción familiar.
Gracias a la normativa que permitiría su conversión, muchas de esas pequeñas propiedades ganaderas actualmente dedicadas a la agricultura (soya y otros cultivos agroindustriales), estarían habilitadas para transformarse en medianas propiedades agrícolas.
Además, estas propiedades ahora podrían ser subdivididas y comercializadas, ya que la ley de tierras autoriza la división de la propiedad hasta el límite de la pequeña propiedad agrícola (50 hectáreas). En consecuencia, se abre la puerta a un uso más rentable y especulativo de la tierra, consolidando un patrón de acumulación que contradice el espíritu redistributivo y social del saneamiento.
b) Ampliación del mercado de tierras. Otra motivación concreta detrás de la conversión es la compra-venta de tierras. La medida busca promover la transferencia de pequeñas propiedades y ampliar el mercado de tierras, especialmente en las zonas de expansión de la frontera agrícola.
En este escenario, los potenciales vendedores son las familias campesinas con títulos individuales, mientras que los potenciales compradores son grandes empresarios agropecuarios y ganaderos interesados en predios susceptibles de cambiar de objetivo social. De este modo, las tierras dejarían de ser propiedades de uso familiar campesino, amparadas por las protecciones que la Constitución Política del Estado dispone, para convertirse en propiedades de carácter empresarial.
c) Facilitar la expansión urbana especulativa. La conversión de tierras no solo responde a intereses agroindustriales, sino también a la presión del mercado inmobiliario en las áreas de crecimiento de las manchas urbanas. La eliminación de las medidas de protección a la pequeña propiedad agraria facilita el cambio de uso de las tierras hacia fines urbanos y la aprobación de nuevos proyectos de urbanización, pero sin una planificación territorial previa que ordene el crecimiento.
Este escenario abre la puerta a procesos de especulación y expansión desordenada, debilitando tanto la seguridad jurídica de los pequeños propietarios como la función social de la tierra. En lugar de garantizar el acceso equitativo y el uso sostenible, la conversión favorece dinámicas de mercado que transforman la tierra en un activo inmobiliario, desplazando su carácter productivo y comunitario.
4. Sobre las modificaciones al proyecto de ley. La Comisión de Tierra, Territorio, Recursos Naturales y Medio Ambiente de la Cámara de Senadores ha introducido modificaciones de fondo al Proyecto de Ley N° 157/2023-2024 que consisten en la:
a) Eliminación de la demostración de producción agropecuaria. Se descarta la demostración de incremento de los volúmenes de producción agropecuaria de manera sostenida y sustentable por parte del propietario, que es necesaria para demostrar ante el Estado que la pequeña propiedad en cuestión tiene las condiciones como para ser considerada mediana propiedad (Artículo 4. II.).
b) Aplicación de la ley sin más trámite. Se elimina la verificación del cumplimiento de requisitos y condiciones por parte del INRA. En su lugar, se dispone trámite gratuito a simple solicitud escrita y declaración jurada voluntaria del propietario (Artículo 4. I.).
c) Conversión en 10 días. Modifica el Artículo 3 para que el INRA realice la conversión “en un plazo máximo de 10 días”.
d) Postergación de la FES por 10 años. Se establece que las pequeñas propiedades convertidas a mediana propiedad sólo estarán sujetas a verificación de la Función Económica Social 10 años posteriores a su conversión (Artículo 4. III.).
Estos ajustes reducen el rol del INRA a un mero tramitador administrativo, debilitando su función de verificación de la función económico-social y de protección de la pequeña propiedad. Esto abre la puerta a procesos de legalización exprés que favorecen intereses privados por encima del mandato constitucional de redistribución y control social de la tierra. Los cambios propuestos también reflejan la aversión del sector agroindustrial a cualquier intento de verificación de la Función Económica Social de la propiedad en el país.
5. Recomendaciones
Por todo lo expuesto, la Fundación TIERRA hace conocer públicamente las siguientes recomendaciones dirigidas a la Asamblea Legislativa y al Órgano Ejecutivo.
1. Suspender el tratamiento legislativo del proyecto de ley, porque constituye un procedimiento excepcional injustificado, dirigido a beneficiar intereses particulares de propietarios de tierras que actuaron de mala fe en el proceso de saneamiento, por el uso indebido de la modalidad de pequeña propiedad para titular irregularmente medianas propiedades y propiedades empresariales.
2. Rechazar las modificaciones introducidas al proyecto de ley realizadas por la Comisión de Tierra, Territorio, Recursos Naturales y Medio Ambiente de la Cámara de Senadores, ya que vacían de sentido y contenido el proyecto inicial. Carecen de sustento técnico y jurídico y, sobre todo, constituyen una evidencia palpable de que los legisladores que impulsan el proyecto de normativa tienen conflictos de interés porque son los potenciales beneficiarios de la conversión, ya sea como propietarios de tierras o como representantes de los supuestos pequeños propietarios.
3.Elaborar un proyecto de ley específico para las zonas urbanas que solucione de manera ordenada y planificada las sobreposiciones entre las pequeñas propiedades agrarias y el crecimiento de las manchas urbanas, en coordinación con los gobiernos subnacionales.
4. Retomar el debate estructural sobre la reclasificación de los tipos de propiedad agraria es una de las grandes tareas postergadas por décadas. Los tipos de propiedad vigentes, heredados de la Reforma Agraria de 1953, no responden a la realidad actual y obstaculizan la gestión eficiente del catastro rural. La manera de encarar esta tarea no es mediante la creación de procedimientos excepcionales, sino a través de un trabajo técnico y jurídico. Para avanzar en esa dirección, se recomienda conformar una comisión técnica especializada e independiente para elaborar una propuesta integral de reclasificación de la propiedad agraria en Bolivia.
La Paz, 28 de enero de 2026
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